Maahanmuuttotutkija: Suomi voi edelleen kiristää turvapaikkapolitiikkaansa rikkomatta kansainvälisiä sopimuksia

RAPORTTIJULKISTUS | Suomi ei riko kansainvälisiä pakolaissopimuksia ja Euroopan ihmisoikeussopimusta, vaikka se edelleen jatkaisi turvapaikka- ja pakolaispolitiikkansa kiristämistä. Näin esittää väitöskirjaansa valmisteleva valtiotieteiden maisteri Riikka Purra ajatuspaja Suomen Perustan tuoreessa raportissa.

Tutkija esittää myös väitteen, jonka mukaan kansainvälisessä turvapaikkajärjestelmässä on yhä enenevissä määrin kyse siitä, ettei sillä pyritä auttamaan alueellisista konflikteista suoraan kärsiviä ihmisiä vaanjärjestelmästä on tullut väylä eräänlaiselle ”semihumanitaariselle” länsimaihin kohdistuvalle siirtolaisuudelle. Raportissa hahmotellaankin konkreettisia keinoja, joilla Suomi voi torjua semihumanitaarista maahanmuuttoa.

Raportti julkaistiin keskiviikkona perussuomalaisten Tuumaustunnilla. Tilaisuus on katseltavissa videotallenteena. Ohessa Purran puheenvuoro kokonaisuudessaan: 

“Kerron teille tänään, miten kansainvälinen pakolaissopimus ja muut pakolaisuuteen oleellisesti liittyvät instituutiot ja lainsäädäntö vaikuttavat valtioiden maahanmuutot- ja turvapaikkapolitiikkaan ja käytännön toteutumiseen.

Videotallenne Työmiehen Tuumaustunnilta. Matti Putkonen alustaa, Riikka Purran osuus alkaa kohdasta 6 min 55 sek. Lopuksi kansanedustaja, varatuomari Leena Meri pitää puheenvuoron pakolaissopimuksista. 

Näkökulma tässä raportissani on sekä kansainvälisessä lainsäädännössä ja sopimuksissa että valtioiden poliittisissa käytännöissä. Ero näiden välillä on usein aika oleellinen. Tarkastelen sitä, miten hyvin – tai tässä tapauksessa huonosti – järjestelmä toimii ja mitä tämä tarkoittaa valtioiden kannalta.

Tärkein huomio, joka raportissani tulee esille on se, että valtioilla on mahdollisuus toimia turvapaikkapolitiikassa sangen itsenäisesti ja tarkoituksenmukaisesti – myös globaalissa, ylikansallisesti säädellyssä toimintaympäristössä.

Eli toisin sanoen valtioilla on mahdollisuus vaikuttaa siihen, minkälaista politiikkaa ne ajavat. Asia on näin myös tilanteissa, joissa järjestelmälle ei varsinaisesti tehdä mitään muutoksia.

Toisaalta raportissa korostan sitä, että pidemmällä aikavälillä kansainvälistä pakolaisjärjestelmää tullaan väistämättä muuttamaan. Tai mikäli ei tulla, se lakkaa olemasta. Se ei ”romahda alas” vaan se lakkaa olemasta hiljalleen ja huomaamatta. Valtiot todennäköisesti eivät tule mainostamaan sitä, etteivät ne noudat enää pakolaissopimusta ja todennäköisesti valtiot eivät myöskään eroa pakolaissopimuksesta vaan kyseinen instituutio alkaa kaatua vähän samaan tapaan kuin Dublin-järjestelmälle tapahtui viime vuonna.

Valtioiden kohdalla kysymys on tulkinnasta, joka tilanteen mukaan joustaa vähän tai paljon. Järjestelmä muuttuu juuri siksi, koska valtiot tulkitsevat sitä toisin. Kysymys on uudelleentulkinnasta. Ja samalla, kun yhä useampi valtio on siirtänyt painopistettään turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikassa avoimemmasta suljetumpaan järjestelmään, on tullut yhä vaikeammaksi perustella kansainvälisten sopimusten ja instituutioiden valtioita rajoittavaa luonnetta. Eli toisin sanoen: jos instituutio on liian vaativa, se alkaa hajota omaan mahdottomuuteensa, koska se ei enää onnistu toteutumaan tosimaailman politiikassa.

“Kysymys: ovatko valtiot liittyneet sopimukseen, joka estää niitä päättämästä, keitä maahan saa tulla?”

Kysymys: ovatko valtiot liittyneet sopimukseen, joka estää niitä päättämästä, keitä maahan saa tulla? Tämähän on hyvin yleinen väite poliittisessakin keskustelussa. Ja yhtäältä tähän vastaus on: ”kyllä”. Nimittäin pakolaissopimus antaa subjektiivisen oikeuden hakea turvapaikkaa mistä haluaa. Toisaalta vastaus on: ”ei”. Paitsi että sopimus ei määrää minkäänlaista velvollisuutta saada turvapaikkaa juuri tietystä valtiosta, se ei myöskään merkittävällä tavalla estä valtioita käyttämästä niiden suvereniteettia siinä, kuka rajoille ja rajojen yli saa tulla.

Tässä on oleellista ymmärtää, että rajojen suojelu on valtion yksinkertaisin ja perustavanlaatuisin toiminto, eikä yksikään valtio liittyisi sopimukseen, joka rajoittaisi merkittävästi tätä toimintoa.

Toisaalta viime vuonna käynnistyneessä turvapaikkakriisissä on nimenomaan kyse siitä, ja se on nimenomaan valtioille kriisi siksi, koska ihmiset tulevat valtioiden rajoille. Se ei olisi valtioiden kannalta kriisi, mikäli nämä ihmiset jäisivät konfliktialueille tai pysyisivät pakolaisleireillä. Tällöin kyseessä voisi olla humanitaarinen kriisi. Mutta valtion toimijoiden kannalta kriisi on kriisi nimenomaan silloin kun liike suuntautuu valtion sisälle. Mutta tämä on näin sen vuoksi, koska sopimukset velvoittavat valtioita toimiin nimenomaan silloin kun ihminen pääsee rajoille tai niiden sisälle ja kertoo olevansa turvapaikanhakija.

“Geneven pakolaissopimuksen tärkein legaalinen prinsiippi on non-refoulement eli palautuskielto.”

Geneven pakolaissopimuksen tärkein legaalinen prinsiippi on non-refoulement eli palautuskielto. Se on käytännössä ehdoton. On muutamia poikkeuksia, milloinka se ei astu voimaan, mutta käytännössä muut sopimukset – esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus – rajoittavat palauttamista myös niissä tapauksissa, joissa Geneven sopimus sen sallii. Mutta se on ehdottomasti oleellisin valtioita rajoittava sopimuksen osa. Palautuskielto on mukana monissa muissakin kansainvälisissä sopimuksissa, ja toisaalta sitä pidetään myös osana kansainvälistä tapaoikeutta. Tämä tarkoittaa sitä, että se rajoittaa valtioiden toimintaa myös silloin, kun ne eivät ole mukana näissä sopimuksissa. Sen lisäksi pakolais- ja turvapaikkapolitiikan kontekstissa oleellisia ovat monet ihmisoikeussopimukset, kuten juuri mainittu Euroopan ihmisoikeussopimus ja toisaalta esimerkiksi YK:n kidutuksen vastainen sopimus. Näiden nojalla Euroopassakin on myönnetty useita sellaisia turvapaikkoja, joita pakolaissopimuksen nojalla ei olisi myönnetty.

Raportissa kirjoitan enemmän historiallisesta kontekstista, missä sopimus on allekirjoitettu ja luotu ja kuvaan enemmän sitä ympäristöä joka oli todellisuutta silloin toisen maailmansodan jälkeen, kun kaikki asiat sattuivat natsaamaan yhteen. Tällaista tilannetta ei ole enää. Jos nyt neuvoteltaisiin sopimusta, se olisi vähemmän valtioita rajoittava.

Pakolaissopimuksen valtioita rajoittava luonne liittyy osin siihen, että oli kysymys toisen maailmansodan jälkeenkin oli kysymys pienimuotoisemmasta pakolaisuudesta. Vaikka kotimaastaan paenneiden ihmisten määrä oli hyvin merkittävä, niin tällä hetkellä on potentiaali niiden ihmisten lukumäärästä, jotka voivat lähteä liikkeelle, huomattavasti suurempi.

Epävarmuus siitä, milloin turvapaikanhakijoita tulee taas paljon ja ajatus siitä, mitä tulevaisuudessa tapahtuu, on vaikeaa ennustaa. Oleellista on myös ymmärtää, että nykypäivänä liike suuntautuu pääasiassa etelästä pohjoiseen. Alkuperäinen pakolaissopimus keskittyi eurooppalaisiin, ja lisäpöytäkirja sitten laajensi näkemyksen koko maailmaan. Mutta tällöin valtioilla ei ollut mielikuvitusta joka olisi ulottunut tähän aikaan. Globaalisuus mahdollistaa liikkumisen niin merkittävissä määrin. Kyse ei ollut siitä, etteikö silloinkin olisi ollut eroja pohjoisen ja etelän välillä, kehitysmaiden ja kehittyvien maiden tai jopa sodan repimien maiden välillä. Kyllä niitä eroja tietysti oli, mutta pointti on se, että kansainvälisillä sopimuksilla ei pyritty vaikuttamaan näihin eroihin.

Jos sopimusta neuvoteltaisiin nyt, se olisi luonnollisesti erilainen koska oleellinen ominaisuus on nykyään kehitysmaista suuntautuva liike.

Pakolaisuuden muutoksesta: koko turvapaikkajärjestelmän kaikki ominaispiirteet ovat nyt erilaisia. Kysymyksessä ei enää ole pääasiassa totalitaarisista valtioista pakenevat ihmiset kuten aiemmin. Pääasiassa kyse on ei-valtiollisten toimijoiden uhreista tai valtioiden sisäisiä konflikteja pakenevista ihmisistä. Määrä on kaikkineen siis suurempi kuin koskaan. Toisaalta esimerkiksi maanantain pakolaispäivän UNHCR:n uusien lukujen myötä on oleellista ymmärtää, että Suomeen viime vuonna tulleista turvapaikanhakijoista välttämättä monikaan ei edes kuulu tähän UNHCR:n pakolaismääritelmän sisään. Koska tulijat laskevat tulijoita vähän eri tavalla. Siirtolaistyyppisesti maahan tulevat eivät useinkaan kuulu pakolaisten kategoriaan.

Sekoittuneissa virroissa, joissa liikkuu paljon erilaisia ihmisiä, niin sanotusti ”oikeita pakolaisia”, jos haluamme ymmärtää tällä pakotettua siirtolaisuutta – vainoa ja konflikteja pakenevia, mutta sen lisäksi paljon muita ihmisiä.

Sitten salakuljetus, rikollisuus, terrorismi, monet muut seikat ovat nykyaikaisessa humanitaarisessa maahanmuutossa oleellisia. Vaikka pakolaisuuden legaalinen ja institutionaalinen määritelmä muun muassa pakolaissopimuksessa on varsin tiukka, niin käytäntöhän ei ole vastaava. Valtioilla on lukuisia eri kategorioita, muun muassa Suomella ja liberaaleilla demokratioilla länsimaissa ja tätä kautta syntyy kokonaisuus siitä, mitä käytännössä tapahtuu. Ja tuloksena on usein ollut merkittävästi liberaalimpi maahanmuuttopolitiikka kuin mitä pakolaissopimus itsessään velvoittaisi. Toisaalta pakolaisuuden muutokseen pitää liittää turvapaikan pysyvyys, mikä ei siis myöskään lue missään sopimuksessa, vaan on valtioiden tulkintaa.

Turvapaikan pysyvyys liittyy siihen, että taustalla on myös poliittisia, ideologisia ajatuksia siitä, että länsimaisia yhteiskuntia pitää muuttaa. Tästä syntyy muun muassa monikulttuurisuuden, erilaisuuden politiikka, missä valtavat kansalliset koneistot lähtevät käyntiin. Luonnollisesti tällä on vahvoja demograafisia vaikutuksia vastaanottaviin yhteiskuntiin.

Joten tämä turvapaikkapolitiikka ei välttämättä ole tapa auttaa välittömästä hädästä kärsiviä ja tarjota suojaa, vaan poliittinen seikka, jonka takana on täysin toisenlaisiakin vaikutteita kuin ainoastaan humanitaarinen apu. Tästä johtuu myös se, että nykyaikainen pakolaisuus on hyvin kallista länsimaissa. Vaikka meitä aina muistutetaan siitä, että kehitysmaissa on paljon enemmän pakolaisuutta kuin länsimaissa niin kyseessä on kaksi täysin eri asiaa. Kehitysmaiden pakolaisille tarjotaan välttämättömät olosuhteet leireillä tai muualla, jos niitäkään. Ei ole monikulttuurista eikä erilaisuutta korostavaa politiikkaa, ei valtiollista koneistoa ympärillä, ei sosiaaliturvaa, ei mitään muutakaan vastaavaa. Eli kalleus nimenomaan koskettaa länsimaita.

Vaikka kehitysmaista suuntautuu suurin osa ihmisistä, niin kyseessä eivät ole kaikkein köyhimmät ihmiset vaan liikettä kuvaa enemmänkin: ”young, male and mobile”

Vaikka kehitysmaista suuntautuu suurin osa ihmisistä, niin kyseessä eivät ole kaikkein köyhimmät ihmiset vaan liikettä kuvaa enemmänkin: ”young, male and mobile” . Luonnollisesti pakolaisuuden yhteys erilaisiin globaaleihin ikuisuusongelmiin kuten köyhyyteen ja epätasa-arvoisuuteen on hyvin läheinen. Mutta oleellista on ymmärtää, että kansainvälistä pakolaisinstituutiota ei ole rakennettu tätä tarkoitusta ratkaisemaan. Ja toisaalta humanitarismi, johon tämä nojaa, tai sen pitäisi nojata, sen pitäisi olla väliaikaista ja toisaalta vain viimeinen avustamisen muoto.

Kansainvälinen turvapaikkajärjestelmä ei toimi. Se on kallis, tehoton ja sitä käytetään väärin. Se on poliittisesti tehoton, se on taloudellisesti tehoton mutta toisaalta myös moraalisesti tehoton. Kärsivimmät eivät pääse, eivät köyhimmätkään, vaan yleensä yhteiskuntien korkeimmassa asemassa olevat. Vaikka valtion kannalta ehkä on yhdentekevää, onko kyseessä oikea kärsivä ihminen vai ei, tällä on merkitystä siihen, miten kansalaiset suhtautuvat turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaan. Tähän liittyy juuri koko järjestelmän legitimiteetti, ja se, mitä tästä ajatellaan. Viime vuosina ovat yleistyneet akateemiset tutkimukset, joissa on todettu että se, miten valtiossa hoidetaan maahanmuuttopolitiikkaa, vaikuttaa merkittävästi siihen, miten kansalaiset suhtautuvat poliittisiin päättäjiin ja eliittiin. Joten tällä on pidemmällekin meneviä vaikutuksia kuin vain maahanmuuton kontekstissa.

“Vaikka paremman elämän etsiminen on inhimillistä ja sitä voidaan pitää luonnollisena, on sitten eri asia, voivatko länsimaat toimia tämän paremman tarjoajina ainakaan pidemmällä aikavälillä.”

Eli kansainvälinen turvapaikkajärjestelmä – tässä ei välttämättä pyritä auttamaan vaikeista alueellisista konflikteista suoraan kärsiviä ihmisiä vaan siitä on tullut väylä eräänlaiselle ”semihumanitaariselle” länsimaihin kohdistuvalle siirtolaisuudelle. Vaikka paremman elämän etsiminen on inhimillistä ja sitä voidaan pitää luonnollisena, on sitten eri asia, voivatko länsimaat toimia tämän paremman tarjoajina ainakaan pidemmällä aikavälillä. Tämä semihumanitaarisuuden ymmärtäminen ei tarkoita sitä, etteikö maailmassa olisi kärsimystä ja ongelmia. Se tarkoittaa sitä, että semihumanitaarisuus palvelee tyystin erilaisia etuja ja toimijoita kuin humanitaarinen tarkoitus olisi. Tässä on kaksi oleellista seikkaa. Ensinnäkin kaikella tällä on olennainen vaikutus vastaanottaviin yhteiskuntiin. Lisäksi ilmiö nimenomaan rapauttaa mahdollisuuksia rakentaa vakaita ja kestäviä yhteiskuntia ongelma-alueille. Tämä ei kohdistu juurisyihin eikä ole kestävä ratkaisu. Muun muassa Afrikka, josta voidaan olettaa liikkeen yhä kiihtyvät. Afrikan väkiluvun on arvioitu nelinkertaistuvat vuosisadan loppuun mennessä, noin 4,5 miljardiin. On selvää, että minkäänlainen turvapaikka- tai edes maahanmuuttopolitiikkaan liittyvä mekanismi ei voi ratkaista maailman suurinta sosiaalista, poliittista ja kulttuurista ongelmaa, mikä on liiallinen väestönkasvu.

Mikäli länsimailla on halua osallistua näiden maailman ongelmien korjaamiseen, huomio tulisi ehdottomasti kiinnittää jonnekin muualle, keskittää tarmo muualle kuin maahanmuuttoon.

Mikäli turvapaikkainstituutiossa ei palata kohti sen alkuperäistä tarkoitusta, on väistämätöntä, että valtio toisensa jälkeen tekee omat ratkaisunsa. Olivatpa ne sitten kansainvälisten sopimusten mukaisia tai eivät. Tämä on niin sanottua realismia. Näin tapahtuu tällä hetkellä, enemmän tai vähemmän. Valtiot jotka eivät osallistu riittävällä tarmolla tähän toimintaan, joutuvat maksumiehiksi. Kysymys on ennen muuta ketjureaktiosta, kuten viime vuoden tapahtumista näimme. Valtiota tulkitsevat sopimuksia tai instituutiota uudella tavalla. Voidaan kysyä, onko instituutio ylipäätään enää voimassa, jos suurin osa valtioista ei enää noudata sitä. Tässä pitää erottaa käytännön voimassaoleminen ja sitten lakiin perustuva. Mikäli valtiot yksi toisensa jälkeen tulkitsevat, että pakolaissopimus tai ihmisoikeussopimukset eivät enää sovellu nykyiseen maailmaan tai siihen poliittiseen ja taloudelliseen kontekstiin, jossa valtiot itsensä näkevät, koko järjestelmä alkaa murtua. Oleellista on ymmärtää se, että sopimukset ja ihmisoikeudet ja pakolaisten oikeudet ovat pystyssä ja voimassa siksi, koska tietyt valtiot – varakkaimmat, voimakkaimmat, liberaaleimmat demokratiat kantavat vastuuta. Ihmisoikeudet tai pakolaisten oikeudet eivät ole olemassa voimakkaana YK:n juhlapuheissa eivätkä valtioihin kohdistetussa kritiikissä tai kansalaistoimijoissa vaan siinä, mitä valtiot käytännössä tekevät.

Toisaalta tällaista ajattelua voidaan jatkaa myös idealistisempaan suuntaan. Jos kaikki maailman valtiot noudattaisivat ihmisoikeuksia edes sillä tavalla kuin me teemme, maailmassa olisi aika paljon vähemmän pakolaisvirtoja. Vaikka tämä yksinkertainen ja myös aika vahvasti myös yksinkertaistava näkemys on aika harvoin keskustelun kohteena, se auttaa kuitenkin ymmärtämään sitä kokonaisuutta, mikä tässä on. Ja se kannattaisi pitää mielessä erityisesti silloin, kun valtioita kritisoidaan siitä, etteivät ne koskaan pysty täyttämään velvoitteitaan täydellisesti.

“Sopimusten noudattaminen perustuu pääasiassa imagoon”

Joka tapauksessa, koska rajojen ulkopuolella on niukalti sanktioita velvoitteista luistaville valtioille, sopimusten noudattaminen perustuu pääasiassa imagoon ja vakiintuneisiin käytäntöihin siitä, mitä valtiot tekevät. Eli sitä toimintaa, mitä meillä liberaaleilla länsimailla on yleensä tapana tehdä.

En itse usko, että olemme ainakaan lähiaikoina neuvottelemassa uutta pakolaissopimusta vaan pidän todennäköisempänä koko instituution vähittäistä uudelleentulkintaa. Mikäli uusi pakolaisinstituutio luotaisiin, se olisi hyvin erilainen. Ensinnäkin velvoitteita lisättäisiin valtioiden ulkopuolelle. Eli kysymykseen tulisi jonkinlainen ulkoistaminen, mitä pienimuotoisesti EU ainakin yrittää tehdä ja Australia on siinä onnistunut. Toisaalta suojelu olisi väliaikaista. Korostaisi palaamista. Tämäkin on tälläkin hetkellä voimassaolevien pakolaissopimusten osalta täysin mahdollista. Toisaalta korostuisi hätäapu, erilaiset humanitaariset ohjelmat, sisäinen pako, ylipäätään lähialueilla auttaminen. Uusi pakolaisinstituutio keskittyisi enemmän ryhmiin kuin yksilöihin. Toisaalta humanitarismin sisältöön enemmän kuin vainon määritelmään, mikä tällä hetkellä on huomion kohteena.

Valtioiden mahdollisuuksista toimia toisin: olen ottanut kolme pääkohtaa, joita käsittelen Suomen tapauksessa tarkemmin.

Kuten sanottua, valtion velvollisuudet astuvat voimaan kun ihmiset saapuvat rajoille. Loogista olisi siis rajoittaa turvapaikanhakijoiden saapumista rajoille. Globaalissa maailmassa tämä on yhä vaikeampaa, ja yksittäisillä valtioilla on hyvin vähän keinoja tähän. Riippuu toki maantieteellisestä sijainnista ja geopoliittisesta asemasta. Pääasiassa tämä seikka koskettaa EU:ta. Kysymyksessä ovat non-arrival-politiikat. Yksinkertaisimmillaan nämä ovat erilaisia liikennöitsijöille annettavia sanktioita, eriytettyjä viisumipolitiikkoja, toisaalta kolmansiin maihin rakennettavia käsittelykeskuksia, ja sitten erittäin oleellisia kahdenvälisiä sopimuksia, mistä uudehko Turkki-sopimus on esimerkki. Ja onnistuessaan tässä on kyse nimenomaan ulkoistamisesta, jossa EU materiaalisin kannustein saa ulkopuoliset maat toimimaan haluamallaan tavalla. Juuri paraikaa EU neuvottelee muun muassa Jordanian ja Libanonin kanssa ja kesän jälkeen on aloittamassa neuvotteluja useiden Afrikan maiden kanssa. Kyse on siitä, että ulko- ja kehityspolitiikka sidotaan ehdollisesti siihen, että nämä valtiot estävät alueeltaan lähteviä turvapaikanhakijoita. Kysymyksessä on tietysti mittavat taloudelliset porkkanat. En näe syytä sille, mikseivät myös yksittäiset valtiot eivät voisi myös sitoa kehityspolitiikkaansa tällä tavalla. Se voisi olla fiksua kehityspolitiikkaa.

“Jos EU:n ulkorajavalvonta toimisi, yksittäisten valtioiden tarve tehdä omia ratkaisuja olisi vähäisempi.”

Joka tapauksessa valtion näkökulmasta tämä EU-politiikka on ristiriitaista. Jos EU:n ulkorajavalvonta toimisi, yksittäisten valtioiden tarve tehdä omia ratkaisuja olisi vähäisempi. Mutta koska ulkorajavalvonta ei toimi, jokaisella valtiolla on intressi tehdä EU:n vastaisia toimia. Riippuen valtiosta se tarkoittaa joillekin sitä, että liike padotaan. Toisille se tarkoittaa sitä, että liike päästetään suoraan läpi ja kolmannelle sitä että kannatetaan taakanjakoa. Kysymyksessä on valtion intressejä ja tietysti politiikkaa. Mutta kuten sanottua, mikäli EU-taso toimisi, se tarjoaisi ulkoistamiseen parhaat mahdollisuudet. Monenkeskinen toimija pystyy neuvottelemaan parempia palautussopimuksia ja toisaalta myös keskittymään ulko- ja kehityspolitiikassaan näihin taustalla oleviin syihin.

EU-politiikka ei toimi aina näin. Toinen vaihtoehto on toteuttaa tiukempaa kansallista maahanmuuttopolitiikkaa. Ennen muuta kysymys on nimenomaan tästä tulkinnasta, mistä olen puhunut. Monet keinot onnistuisivat ilman merkittäviä lainsäädännöllisiä muutoksia. Esimerkiksi turvapaikkaan oikeuttavien seikkojen tarkempi selvittäminen, erilaisten tukkeumien purkaminen tai estäminen niin, ettei taloudellisia siirtolaisia pääse mukaan turvapaikkaprosessiin. Palauttamisen tulisi olla todellinen vaihtoehto.

“Oleellista on ymmärtää, että sopimuksen kontekstin vanhentuminen nimenomaan tarjoaa valtioille näitä erilaisia keinoja.”

Oleellista on ymmärtää, että sopimuksen kontekstin vanhentuminen nimenomaan tarjoaa valtioille näitä erilaisia keinoja. Koska sopimus ei sovellu näihin liikkumisen määriin tai siihen, että turvapaikanhakijat ovat niin korostuneita, niin valtio voi toimia toisin. Pitkälti kyse on imagosta. Mikä valtio uskaltaa tehdä tulkintaa, joka palvelee enemmän sen omaa etua. Ja mitä enemmän valtioita on, jotka uskaltavat, sitä helpompaa se on kaikille valtioille. Tässä näkyy jälleen viime vuoden merkitys eurooppalaiseen politiikkaan. Liian vaativa instituutio hajoaa siis omaan mahdottomuuteensa.

3235 01:01 Imagoon liittyvät myös sellaiset konkreettiset keinot, joita monet Euroopan valtiot kuten Tanska ja Britannia käyttävät kuten vastamainonta ja erilaiset globaalit viestit, joita tietyllä tavalla halutaan kertoa, että meidän imagomme ei kärsi tiukasta ja johdonmukaisesta politiikasta. Raportissa käsittelen enemmän Tanskan ja Australian tapauksia ja jonkin verran myös muita maita. Tässä yhteydessä voin nostaa muutamia asioita näistä kahdesta valtiosta esille.

Kuten useimmat tietävät, Australian turvapaikkapolitiikka perustuu ulkoistamiselle eli sille, että turvapaikanhakijoita ei päästetä rajalle, jolloin palautuskielto ei voi astua voimaan. Lisäksi turvapaikat ovat pääasiassa väliaikaisia mutta sen lisäksi Australia ottaa myös oikeita pakolaisia, jotka saavat pysyvän turvapaikan. Australia on suuren kritiikin kohteena pääasiassa siksi, että sen nähdään polkevan ihmisoikeuksia. On todennäköistä, että EU onnistuisi tässä paremmin koska EU kunnioittaa ihmisoikeuksia. Käytännössä kyse on siis suuremmasta määrästä rahaa. EU neuvottelee avainvaltioiden kanssa parempia diilejä.

Sitten Tanska, joka ei ole ulkoistamispolitiikkaan juuri lähtenyt vaan ennen muuta karsii vetotekijöitä – muun muassa sosiaaliturvaan, kansalaisuuden saamiseen, perheenyhdistämiseen ja myös turvapaikan väliaikaisuuteen liittyen.

“Tanska ja Australia toimivat pakolaissopimuksen mukaisesti.”

Sitten valtiossa on myös tämä erittäin paljon julkisuutta saanut majoitusmaksu tai koruraha tai millä nimellä sitä kutsutaankaan, joka on kyllä hyvin vähän käytössä. Mutta Tanskan mallissa on oleellista lainsäädännöllinen ketteryys. Tuntuu siltä, että Tanskan valtio on aina vähän edellä. Se tulkitsee, mitä muut maat tekevät pyrkii itse olemaan vähän edellä. Tulkitsee myös, mitä salakuljettajat tekevät ja käyttää paljon voimavaroja näiden asioiden selvittämiseen. Sen lisäksi ideologia turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikassa on erilaista. Vaikka kysymys on tietysti politiikasta ja riippuen vähän siitä ketkä ovat hallituksessa, niin Tanskassa on näkemys siitä, että maalla on kansallinen etu, joka saattaa olla ristiriidassa turvapaikkapolitiikan kanssa. Tämä on yleisesti hyväksyttyä. Tanskan valtio ei myöskään pyri peittelemään sitä, että se ajaa tiukkaa maahanmuuttopolitiikkaa. Päinvastoin se korostaa sitä, jopa välillä ylikorostaa sitä. Samoin Tanskan suorittama integraatio on välillä jopa assimiloivaa ja pyrkii nimenomaan tanskalaistamaan tulijoita verrattuna siis Suomeen, missä kotouttaminen on erilaista. Yleisesti ottaen Tanskan politiikka on rohkeaa ja omapäistä. Ja kun turvapaikkapolitiikka näyttää voimakkaalta, se on voimakasta. Tämä lähettää luonnollisesti viestejä maailmalle. Ei pelkästään salakuljettajille ja maahan haluaville vaan myös muille valtioille.

Tanska ja Australia toimivat pakolaissopimuksen mukaisesti. Se, toimiiko Tanska EU-lain mukaisesti, ei ole aina selvää. Tästä on erilaisia näkemyksiä. Tanskahan ei osallistu EU:n oikeus- ja sisäasiainneuvoston toimialaan eivätkä sitä sido turvapaikkapolitiikkaan liittyvät direktiivit tai EU-tuomioistuimen päätökset. Australian turvapaikkapolitiikka on oikeusasteissa tuomittu kahdesti. Toisen kerran maan sisällä ja toisen kerran ulkoistusvaltiossa. Mutta kritiikin lisäksi mitään suuria tuomioita tästä ei ole tullut. Eli kyse on ennen muuta imagosta, joka näiden valtioiden kohdalla näyttää hyvin kestävän. Myös Tanskasta on sanottu, että maan politiikka todennäköisesti rikkoo EU:n ihmisoikeussopimusta mutta kysymys on näkemyksistä ja sopimusten raja-alueilla toimimisessa ei ole mitään laitonta. Tanskan kohdalla kyse on siis ennen muuta tiukasta tulkinnasta. Ei siitä, että Tanskan lainsäädäntö merkittävällä tavalla eroaisi suomalaisesta.

Tanskasta vielä sen verran, että siellä erotetaan melko merkittävästi paperittomat muista. Paperittomuudesta seuraa erilaisia sanktioita ja se heikentää hakijan omaa asemaa toisin kuin yleensä Suomessa. Tanskassa myös säilöönotto on suuremmassa käytössä. Tämä on seuraava suuremman kritiikin kohde. Myöskään säilöönottoa ei ole mahdotonta sopeuttaa vallitseviin sopimuksiin pääasiassa siksi, koska kysymys paperittomien kohdalla ei useinkaan ole pakolaisista, jotka sopimuksen mukaan kärsivät vainosta. On oleellista ymmärtää, että esimerkiksi Syyriasta tulevilla on yleensä passi mukana.

Raportissa käsittelen myös tiettyjä muita maita, joista voin nostaa esille muun muassa Norjan, joka Tanskan ohella on lähellä Suomea kulttuurisesti, maantieteellisesti ja institutionaalisesti, joten tietynlainen imitointi voisi olla oleellista. Aivan viime päivinä olemme saaneet kuulla myös Ruotsin huomattavasti kiristyneestä politiikasta.

“Pitää kysyä, mitä Suomi haluaa.”

Mitä Suomi voisi tehdä?

Ensin pitää kysyä, mitä Suomi haluaa. Tämä ei tietenkään ole yksinkertaista, koska Suomessa on paljon erilaisia toimijoita ja ihmisiä, jotka haluavat päinvastaisia asioita. Jos haluamme parempaa maailmaa, mekanismia olisi olennaista muuttaa, koska turvapaikkapolitiikkamme ei pelasta maailmaa. Jos taas tavoitteena on tulla toimeen epätäydellisen järjestelmän ja osittain jopa kaaoksen keskellä, tulkintaa ja lainsäädäntöä tulee kiristää. Kestävät ratkaisut ovat niitä, jotka koskettavat juurisyitä sekä sitä, mikä liikettä ajaa. Jos haluamme kestäviä ratkaisuja, maahanmuuttopolitiikkaa pitäisi järkevöittää niin että siinä nähtäisiin yhteys kehityspolitiikkaan. Tällöin nähtäisiin auttamista lähialueilla ja erilaisia humanitaarisen avun ohjelmia. Valtioita ja yhteiskuntia pyrittäisiin kehittämään ja toisaalta asiaan kuuluisi myös ennaltaehkäisevä suojelu.

Mutta mikäli haluamme ymmärtää Suomen valtion etua, ja ymmärtää tähän järjestelmään kuuluvat ongelmat, niin tulee ensinnäkin käsittää, että suurin osa maailman valtioita tulkitsee pakolaissopimusta paljon löysemmin. Eli ensinnäkin pitäisi mennä linjaan muiden kanssa tai sitten linjan alle. Ja tässä on jälleen kysymyksessä se imago. Kritiikistä mitä esitetään: kuulemme usein, että Suomen imago kärsii esimerkiksi perheenyhdistämistä. Asia pitäisi ymmärtää myös niin, että kansalaistoimijoiden ja poliittisten toimijoiden tehtävä on antaa kritiikkiä. Sitä ei pidä ajatella automaattisena totuutena. Vaan mikäli meillä on jokin strateginen näkemys siitä, mitä valtiolle pitää tehdä niin kritiikistä ei tarvitse pelästyä. On useita erimerkkejä, joista näemme sen, että esimerkiksi Tanskan imagolle ei ole tapahtunut kauheita kolauksia. Tanskalaiset ihmiset tuntuvat olevan maailman onnellisimpia ja valtiossa on hyvinvointijärjestelmä ja niin edelleen.

Mutta joka tapauksessa humanitaarisen mallioppilaan roolista on tullut Suomelle tärkeä. Ehkä pitäisi keskustella, miksi niin on. Joka tapauksessa kaikkein pahin tilanne olisi sellainen, että kaikki muut Suomen naapurivaltiot kiristävät merkittävästi politiikkaansa paitsi Suomi.

Olen numeroinut erilaisia käytännön toimia:

1. Ensinnäkin turvalliset lähtö- ja kauttakulkumaat. Tässähän Suomessa on tehty muutoksia Somalian ja Irakin suhteen. Edelleenkään Suomella ei ole turvallisten maiden listaa. EU:ssa asiaa on yritetty viedä eteenpäin siinä onnistumatta. Oleellista olisi laatia selvät turvallisten lähtö- ja kauttakulkumaiden listat.

2. Toisaalta sisäistä pakoa pitäisi hyödyntää enemmän silloin kun on mahdollista siirtyä valtion sisällä toiselle alueelle. Sen pitäisi olla ensisijainen keino.

Näiden kahden ensimmäisen kohdan tapauksissa automaattinen palautuskielto ei astu voimaan. Molemmat ovat sopimusten mukaisia.

3. Ulko- ja kehityspolitiikan sitominen turvapaikkapolitiikkaan. Tästä jo puhuinkin. Pääasiassa sitä tehdään EU:n tasolla, mutta mikään ei estä tekemästä tätä valtion tasolla.

4. Palautuspolitiikka. Pakotetun palautuksen pitäisi olla aina mahdollista ensimmäiseen turvalliseen maahan, jonka kautta turvapaikanhakija on saapunut. Tämän pitäisi olla näin, oli meillä Dublinin sopimusta voimassa tai ei. Tälle tulkinnalle on täysin legaalinen mahdollisuus. EU:n palautusdirektiivi ei toimi tarpeeksi tehokkaasti vaan nimenomaan mahdollistaa tämän vuosien välitilassa olemisen, sitoo valtioiden kädet erittäin tehokkaasti ja on toisaalta ristiriidassa itsensä kanssa. Tämä ei tosin direktiivien kohdalla ole kovin harvinaista. Ongelmaksi palautuksessa yleensä muodostuu palautussopimuksen ja matkustusasiakirjojen puuttuminen. EU:n tasolla tätä olisi teoriassa mahdollista muuttaa. EU:n takaisinotto- ja palautussopimuksia tulisi neuvotella lisää ja niitä pitäisi vahvistaa ja toisaalta direktiiviä pitäisi muuttaa niin että se mahdollistaisi paperittomien siirtämisen ja palauttamisen myös silloin kun ei ole palautussopimusta. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että EU neuvottelisi avainvaltioiden kanssa palautussopimuksia, joka mahdollistaisi myös muiden kuin valtioiden omien kansalaisten palauttamisen alueelle. Tämä muistuttaisi Australian ulkoistuspolitiikkaa. Toisaalta palautuspolitiikassa voi ottaa jälleen valtiokeskeisesti mallia Tanskasta joka toisaalta kärsii aivan samanlaisista ongelmista kuin Suomikin mutta joka on erityisesti tänä vuonna pyrkinyt näihin puuttumaan.

5. Viides kohta on pelottava säilöönotto. Pakkopalauttaminen usein edellyttää kielteisen päätöksen jälkeistä säilöönottoa. Suomen vastaanottokeskuksista on kadonnut tuhansia turvapaikanhakijoita, Euroopassa kymmeniä tuhansia. Vapaaehtoinen paluu onnistuu tietyissä tapauksissa – kuten viimeksi irakilaisten kohdalla, joille selvästi oli annettu liian ruusuinen kuva Suomen tarjoamista mahdollisuuksista. He halusivat palata vapaaehtoisesti. Muuten vapaaehtoinen paluu on kuollut keksintö.  Oikeastaan se onnistuu vain silloin, jos sen taustalla on merkittävä pakkopalauttamisen uhka. Toisaalta muun muassa Tanska on ajamassa näkemystä, että aina kun Schengen-raja ylitetään laittomasti, olisi mahdollisuus säilöönottoon. Schengen-rajan ylitys on laiton silloin kun ei ole matkustusasiakirjoja, viisumia tai passia, tai silloin kun ei haeta turvapaikkaa. Tällainen näkemys estäisi sen, että turvapaikanhakijat kiertäisivät maasta toiseen. Toisaalta tämä palautusdirektiivi, joka ei sido Tanskaa, mukaan kolmannen maan kansalaista ei voi ottaa säilöön rajanylityksen vuoksi, vaan ainoastaan palauttaa lähtömaahan mahdollisimman lieviä pakkokeinoja käyttäen. Aivan äskettäin EU-tuomioistuin on antanut päätöksen, jonka mukaan, EU-maat eivät voi ottaa siirtolaisia pakkosäilöön, vaikka Schengen-raja on ylitetty laittomasti.

6. Maahanmuutto-, turvapaikka- ja kansalaisuuspolitiikan kokonaisvaltainen uudistaminen. Vaikka usein on oleellista erottaa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka, on näillä kuitenkin merkittäviä yhtäläisyyksiä, muun muassa silloin kun kysymys on samoista ihmisistä. Esimerkiksi voidaan tulla työperäisesti maahan halpatyösektoreille, mutta joka tapauksessa valtio joutuu kompensoimaan täällä elämistä ja pärjäämistä. Näitä politiikkalohkoja pitäisi uudistaa rinnakkain. Samoin kansalaisuuden saaminen pitäisi olla vaikeampaa, sillä tämä luonnollisesti estää palaamisen.

7. Seuraavaksi tulkinnasta. Olen koonnut kolme kohtaa, joissa tulkintaa voidaan käyttää: määritelmät konflikteista, ihmisoikeuksien rikkomisesta ja heikosta turvallisuustilanteesta. Ja sopimuksethan mahdollistavat tämän tulkinnan.

8. Pakolaisuuden väliaikaisuus ja turvapaikan peruttamisen mahdollisuus. Tässä tapauksessa maahanmuuttopolitiikan painopiste siirtyisi usein kovin työläältä vaikuttavista kotouttamisesta avunannon väliaikaisuuteen. Määritelmädirektiivi mahdollistaa tämän jo nyt, ja tätä hyödynnetään useimmissa naapurimaissamme. Toisaalta kansainvälisen suojan väliaikaisuuteen kannustaminen edellyttäisi sitä, että turvapaikkapolitiikka irrotettaisiin poliittisista kytkennöistä. Muun muassa yhteiskunnallisen monikultturismin kanssa. Pitäisi ymmärtää, että kysymyksessä ovat eri asiat. Sitten toisaalta turvapaikan saamisen edellytyksiä pitäisi voida tarkistaa, mikäli pakolainen esimerkiksi matkustaa lähtöalueelle ja on valmis oleskelemaan siellä vapaaehtoisesti. Tämä on käytössä jo jonkin verran Suomessakin, mutta enemmän nimenomaan Tanskassa, jossa turvapaikkoja on peruutettu tällä perusteella.

9. Viranomaisten välinen yhteistyö ja tiedonsaantivelvollisuus. Sen tulisi olla merkittävämpää sen vuoksi, että erilaisiin väärinkäytöksiin voitaisiin puuttua. Jälleen – ottakaamme mallia Tanskasta, jossa turvapaikkapolitiikkaan lukeutuu aika monta instanssia, jotka osin myös vahtivat toinen toistaan. Sen lisäksi poliisi ja monet muut toimijat ovat mukana tässä. Tieto liikkuu toimijoiden välillä.

10. Perheenyhdistäminen on ollut otsikoissa, erityisesti tulorajojen suhteen. Edelleen kiristäminen olisi mahdollista, esimerkiksi aikarajojen kiristämällä tai sitomalla ikärajaan, kielitaitoon, yleiseen integraatioon ja turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten asemaan yhteiskunnassa. Ylipäätään tässäkin pitää korostaa kokonaisvaltaisuutta. Ei ole hyödyllistä ottaa yhtä askelta eteen ja kahta taakse. Esimerkiksi Suomi on poistanut yhden kategorian entisestä tertiäärimallista. Sen vaikutus ei ole kovin suuri, koska toissijaisen suojelun oheen rakennetut kategoriat olivat jo alkujaankin poikkeuksellisia ja lähinnä pohjoismainen ilmiö. Humanitaarisen suojelun kategoria – joka nyt siis on poistettu – syntyi vuonna 2009 suojelutarpeen olevan periaatteen tilalle. Mallin, joka tästä syntyi, oli tarkoituskin lisätä suojelutapauksia. Siinä se onnistuikin, mutta nyt tavoite on hieman erilainen. Toisaalta tällaiset kolmannen kategorian poistamiset eivät toimi lainkaan, jos samaan aikaan systeemi joustaa johonkin toiseen suuntaan, esimerkiksi tarjoamalla virallisen korkeimman tason eli turvapaikan niille, jotka aiemmin saivat toissijaista suojelua. Tai sitten liittämällä osia poistetusta kategoriasta toissijaiseen kategoriaan. Tässäkin peräänkuulutan kokonaisvaltaista politiikkaa. Ei hienosäätöön perustuvia yksittäisiä, reaktiivisia toimia, ja jotka on heti mahdollista kumota jossain muualla. On erittäin todennäköistä, että nämä kumotaan jossain toisaalla. Tähän liittyy juuri se, että olemme moniääninen ja demokraattinen valtio, jossa on erilaisia intressejä myös tässä asiassa. Päätösten tulee olla sellaisia, että ne myös vaikuttavat.

11. Turvapaikkaprosessin tehostaminen. Nyt Suomessa prosessi on selvästi tehostunut, mutta koska järjestelmä perustuu ennen muuta yksilön oikeuksiin ja siis luottamukseen, niin viranomaisten näyttää olevan vaikea puuttua edes havaittuihin väärinkäytöksiin. Samalla kun lähtöalueen merkitys suomalaisessa turvapaikkapolitiikassa on vähentynyt, niin yksilön oman turvapaikkakertomuksen merkitys on kasvanut. Tämä lisää väärinkäytösten mahdollisuutta. Olisi syytä selvittää, missä kohtaa prosessia ilmenee tehottomuutta ja muita epäkohtia. Tanska on hyvä esikuva, siellä tätä on tehty paljon. Monet näistä keinoista ovat erittäin yksinkertaisia. Esimerkiksi Tanskassa saatetaan takavarikoida puhelin siksi ajaksi, että tarkastetaan sijaintitiedot ja se, mihin puhelut ovat menneet. Jos puhelut ovat menneet Libanoniin, on epätodennäköistä, että turvapaikanhakija on Syyriasta.

12. Muiden vetovoimatekijöiden heikentäminen. Kaikki edellä mainitut 11 kohtaa ovat vetotekijöitä, mutta konkreettisesti vetotekijöitä ovat viittaavat sosiaaliturvaan, rahallisiin korvauksiin joita Suomessa tarjotaan. Kun mietitään kokonaisuutena näitä asioita, niin kuten sanottua, monessa isossa kysymyksessä – esimerkiksi ulkoistamisessa – ainakin teoriassa EU-politiikka olisi tehokkainta. Politiikan pitää toimia käytännössä eikä vain teoriassa. Niin kauan, kun EU-politiikka ei toimi, tässä yhteydessä ainakaan, on välttämätöntä, että Suomi niin kuin muutkin maat, toteuttavat omaa kansallista turvapaikkapolitiikkaansa.

Näin ollen: kansainvälisiä sopimuksia ja ihmisoikeuksia kunnoittaen – kuten fraseologia kuuluu – on siis mahdollista kiristää huomattavasti turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa. Oleellista on ymmärtää, että sitten kun tämä ei ole enää mahdollista, nämä sopimukset ja ihmisoikeuslainsäädäntö alkavat joustaa. Joten tulkinta levenee. Näin käy ensinnäkin siitä syystä, että länsimaista ei ole miljoonien ihmisten turvasatamaksi. Pidimme tästä realistisesta näkemyksestä tai emme, asian ymmärtäminen antaa mahdollisuuksia suunnitella kaikin tavoin kestävämpää turvapaikkapolitiikkaa.”

RIIKKA PURRA

Raportti on ladattavissa Suomen Perustan sivuilta (pdf, 900 kB) >