Koskenkylä: Elvytysrahaston laillisuus kyseenalainen – EU-oikeuspalvelun arvioinnit eivät ole lopullisia juridisia arvioita päätösten laillisuudesta

VTT Heikki Koskenkylä arvioi Suomen Uutisille EU-elvytysrahaston laillisuutta. Toisin kuin esimerkiksi Helsingin Sanomat antaa ymmärtää, EU-oikeuspalvelun arvioinnit eivät ole lopullisia juridisia arvioita komission ja neuvoston päätösten laillisuudesta.

Komission toukokuun lopulla julkistama elvytysrahasto on joutunut kiihkeän keskustelun kohteeksi. Helsingin Sanomat julkaisi 2.7 laajan kirjoituksen aiheesta. Lähtökohtana oli unionin neuvoston oikeuspalvelun laatima arvio rahaston laillisuudesta. Arvio on, että rahasto on pääosin EU:n perussopimusten mukainen. Arvio on 68-sivuinen ja luottamuksellinen, mutta sen päätulos on julkistettu. HS on saanut haltuunsa koko lausunnon. Suomen eduskunnassa rahastosta on alettu käyttää nimeä elpymisväline.

HS:n haastattelemat oikeusoppineet Tuomas Ojanen ja Allan Rosas ovat yksiselitteisesti neuvoston lausunnon kannalla. He eivät näe mitään olennaisia juridisia ongelmia elpymisvälineen käyttöönotolle. HS:n pääkirjoituksessa todetaan, että eduskunnan perustuslakivaliokunnan kanta joutuu kyseenalaistetuksi. HS:n kirjoitus on kaikkiaan varsin puutteellinen. Siinä ei myöskään tuoda esille, mikä oikeudellinen painoarvo on neuvoston oikeuspalvelun lausunnolla todellisuudessa.

EU:n toimielinten oikeuspalvelujen arvioinnit eivät ole lopullisia juridisia arvioita komission ja neuvoston päätösten laillisuudesta EU:n perussopimuksiin nähden. Näiden arviointien lähtökohtana on arvioida sitä, olisivatko tehdyt päätökset kestäviä Euroopan tuomioistuimen käsittelyssä. Jos elpymisrahasto hyväksytään, siitä lähes varmasti tehdään valitus EU:n tuomioistuimelle. Tuomioistuimen käsittely kestää yleensä 2-3 vuotta. Rahaston joutuminen tuomioistuimen käsittelyyn ei kuitenkaan keskeytä sen käyttöönottamista, jolloin avustuksia ja lainoja voidaan ryhtyä myöntämään heti kun rahastosta on tehty päätös. Saksa aloitti 1.7 EU:n puheenjohtajuuskautensa ja tähtää kovasti päätöksen tekemiseen neuvoston kokouksessa 17.7 Brysselissä.

EU:n tuomioistuimen kielteisille kannanotoille on käynyt pääosin aiemminkin siten, että tällaisessa tapauksessa jaettuja rahoja ei ole ryhdytty perimään takaisin (CEPS). Myös tuomioistuin on itsekin todennut takaisinperimisen mahdottomaksi. Uuden elpymisrahaston myöntämät avustukset ja lainat on tarkoitus jakaa neljässä vuodessa. Aika saattaa myös lyhentyä, koska useat maat ovat vaatineet 2-3 vuoden aikataulua Suomi mukaan lukien. Tällöin tuomioistuimen mahdollisuudet estää rahanjaon toteuttaminen on käytännössä mahdotonta. Kokonaan eri asia on, mikä tuomioistuimen päätös lopulta tulisi olemaan.

No bailout -periaate

Perussuomalaisten eduskuntaryhmän puheenjohtaja Ville Tavio ja suuren valiokunnan varapuheenjohtaja Jani Mäkelä (ps.) pitävät tukipakettia EU:n perussopimusten vastaisena ja ensi sijassa huonosti talouttaan hoitaneiden jäsenmaiden pelastusyrityksenä yhteisellä vastuulla. Tällöin rikotaan no-bailout sääntöä rikotaan. Komissio väittää, ettei kyse ole pelastusrahastosta vaan EU-maiden investointien tukemisesta. Siksi komissio onkin antanut rahastolle nimen ”Next Generation EU”. Komissio uskoo saavansa rahastolla aikaan uusia investointeja, merkittäviä rakenneuudistuksia ja ohjaavansa EU-maiden taloudet innovatiiviseen suuntaan tulevia sukupolvia varten.

Komissio ehdotti rahaston kooksi 750 miljardia euroa. Siitä 500 miljardia myönnettäisiin avustuksina EU:n laajennetun budjetin kautta ja 250 miljardia lainoina. Rahaston perustamiseen sisältyy useita juridisia ongelmia. Komissio on varsin puutteellisesti käsitellyt rahaston yhteensopivuutta EU:n perussopimusten kanssa (SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, englanniksi TFEU). Keskeisiä ovat artiklat SEUT 122 ja 125 sekä SEUT 310.

Elpymisrahasto nojautuu keskeisesti hätärahoituksen mahdollistavalle artiklalle 122. SEUT 122 on kuitenkin ajallisesti rajattu. Kyse voi olla hätärahoituksesta vain lyhyen ajan. Komissio kuitenkin ehdottaa laina-ajaksi 30 vuotta siten, että lainat 750 miljardia maksettaisiin takaisin vuosina 2028-2058. Lainan kokonaiskustannuksia on mahdotonta arvioida näin pitkälle ajalle.

SEUT 125 artikla sisältää no bailout -periaatteen. Artiklan mukaan unioni ja jäsenvaltiot eivät saa ottaa vastuulleen toisten jäsenvaltioiden sitoumuksia. Komission ehdotuksessa on kuitenkin vahvasti yhteisvastuullisia piirteitä kuten Suomen perustuslakivaliokuntakin toteaa. Helsingin Sanomien kirjoituksessa oikeustieteen tohtori Allan Rosas kuitenkin väittää, että komission ehdotus ei perustu yhteisvastuuseen. Rosas perustelee tätä siten, että EU hankkii myöhemmin varat ottamiensa lainojen takaisinmaksuun. Komission ehdotuksessa lainojen kuoletus ja korot maksettaisiin jäsenmaksujen korotuksella ja mahdollisesti uudella EU-tason verotuksella. EU-verojen aloittaminen on poliittisesti hyvin hankalaa eikä ole lainkaan varmaa, että siinä onnistuttaisiin. Todennäköisin lainakulujen rahoituslähde ovat jäsenmaksujen korotukset. Lisäksi on mahdollista, että joku EU:n uutta lainaa ottava maa ei selviydykään lainanhoitokuluistaan. Italia voi lyhyellä tai pitkällä ajalla ajautua velkasaneeraukseen. Monet asiantuntijat pitävät tätä hyvin todennäköisenä.

Unioini ei voi rahoittaa toimintaansa ottamalla lainaa

Erityisen hankala on SEUT 310 -artikla rahaston kannalta. Komission ehdotukset ovat ilmeisesti ristiriidassa tämän artiklan kanssa. Artikla 310 määrittelee tasapainoisen EU:n budjetin periaatteen. Sen mukaan EU:n budjetin tulojen ja menojen on oltava tasapainossa. Tämä ehto myös estää unionia rahoittamasta toimintaansa ottamalla lainaa. Sama tulkinta on myös komission verkkosivuilla: ”EU borrowing is only permitted to finance loans to countries. EU cannot borrow to finance its budget”. Komissio perustelee varsin köykäisesti tämän artiklan kiertoa (CEPS).

Artiklan 310 ongelmat elpymisrahaston kannalta otti myös eduskunnan perustuslakivaliokunta selkeästi esille lausunnossaan elpymisvälineestä. Valiokunta ei pidä EU:n lainanottoa jäsenmaille ongelmana. Tämä on ollut myös eduskunnan valiokuntien kuulemien juristi-asiantuntijoiden kanta. Kaavaillun rahaston pääosa olisi kuitenkin avustuksia, yhteensä 500 miljardia euroa. Käytännössä ne rahoitettaisiin EU:n ottamalla 750 miljardin lainalla. Tällöin avustuksia rahoitettaisiin lainanotolla.

Komissio perustelee ehdotustaan sillä, että elpymisrahasto ei olisi osa 7-vuotista rahoituskehystä vaan eräänlainen lisä sen päälle (“extra on specific budget”). Komissio myös korostaa sitä, että elvytysrahasto ei ole mikään pelastusrahasto, koska siinä painotetaan investointeja. Pääosa lainasta käytettäisiin tulevaisuuden investointeihin kuten vihreän teknologian ja digitalisaation kehittämiseen. Kyse ei olisi julkisen kulutuksen lisäämisestä. Komissio on tarkoituksella antanut rahastolle nimen ”Next Generation EU”. Komissio jopa väittää, että rahaston avulla luodut investoinnit maksaisivat itse itsensä takaisin. Taloustieteen professori Matti Viren on kritisoinut voimakkaasti tällaista ajattelutapaa.

Merkittävä toimivallan siirto

Elpymisrahastoon sisältyy EU:n perussopimusten lisäksi myös muita juridisia ongelmia. Jos rahasto jossain muodossa hyväksytään, joutuu Suomen eduskunta ottamaan kantaa rahaston vaikutukseen Suomen budjettisuvereniteetin kannalta. Kysymys on siitä, kuinka suuria EU-liitännäisiä lisävastuita Suomi voi ottaa kantaakseen ottaen huomioon perustuslaissa asetetut velvoitteet. Lisäksi on arvioitava perustuslain 94§:n toisessa momentissa tarkoitettua merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan Unionille. Verotus oli tällainen toimivallan siirto.

Rahaston aiheuttamia kokonaisvastuiden kasvua Suomelle on mahdotonta arvioida, vaikka tiedettäisiin rahaston koko, Suomen mahdollisesti saamat avustukset ja lainat. Jos rahasto olisi 750 miljardia euroa niin hyvin alustavan arvion mukaan Suomen vastuut olisivat noin 13 miljardia euroa. Avustuksia Suomi saisi noin 8 miljardia euroa, jolloin nettovastuut kasvaisivat noin viidellä miljardilla. Laina-ajan ollessa 30 vuotta on mahdotonta arvioida korkokuluja näin pitkältä ajalta. Lisäksi Suomen vastuut ovat jo kasvaneet aiempien EU:n tukitoimien kautta. Näitä olivat SURE-tuki 100 miljardia euroa ja EVM:n lisätty ns. koronalainakapasiteetti 230 miljardia euroa. Voidaan myös kysyä, miksi Suomi ylipäänsä olisi näissä EU:n tukipaketeissa nettomaksaja, koska taloutemme tunnusluvut ovat varsin huonot verrattuna Saksan, Hollannin, Itävallan, Tanskan ja Ruotsin tunnuslukuihin. Esimerkiksi Suomen BKT on nyt vuoden 2008 tasolla kun näillä muilla mailla taso on 10-20 prosenttia korkeampi. Suomi on ollut jo 10 vuotta varsin heikosti kasvava talous ja työllisyytemme on paljon alempi kuin em. vertailumailla.

Edellä todettujen juridisten ongelmien lisäksi suunnitellun rahaston varojen käyttöön sisältyy vakava ehdollisuuden ongelma. Tämä ongelma tuli esille jo huhtikuussa päätetyn EU-tukipaketin osalta. EVM:n luotonanto kasvatettiin yli 200 miljardilla koronakriisin torjunnan nimissä. Myönnettäville luotoille ei vaadittu EVM:n sääntöjen mukaisia tiukkoja ehtoja. Ainoa ehto oli, että saatuja lainoja tuli käyttää koronan aiheuttamien terveydenhoitokulujen rahoitukseen. Tässä rikottiin selvästi EVM:n sääntöjä.

Nyt komissio on ehdottanut, että elpymisvälineen ehdollisuus toteutuisi pääosin EU:n ns. ohjausjakson kautta. Komissio pyrkisi ohjaamaan jäsenmaiden rakenne- ja talouspolitiikkaa kehittämällä taloudellisia kannustimia avustuksiin, takauksiin ja lainoihin. Elpymisvälineessä jäsenmaat ehdottaisivat kansallisissa uudistusohjelmissaan investointeja ja rakenneuudistuksia, jotka tukisivat ohjausjaksossa määriteltyjä talouspolitiikan tavoitteita. Tuen saamisen ehtona olisi kansallisen elpymissuunnitelman laatiminen.

Neuvostolla olisi mahdollisuus komission ehdotuksesta keskeyttää avustusten ja lainamuotoisen tuen jatkaminen, jos jäsenmaa rikkoisi maakohtaisten suositusten toimeenpanoa. Tukea saaneiden maiden tulisi raportoida komissiolle välitavoitteiden saavuttamisesta.

Tällainen komission ohjailu investointipäätöksissä vaikuttaa kovin epärealistiselta. Kyseessä olisikin eräänlainen EU:n ”Gosplanin” perustaminen. Gosplan oli entisen Neuvostoliiton valtiollinen talouden suunnittelukomitea.

Investointipäätöksiä tulisi ohjata yritysten ja pääomamarkkinoiden kautta. Pääomamarkkinaunionin kehittäminen ei ole edennyt lainkaan, vaikka sillä piti olla keskeinen merkitys EU-alueen kehitykselle. Komission ohjausjakson avulla toteutettava ehdollisuus tuskin toimii ja on luultavasti tehotonta sekä voi suunnata investointeja huonoihin hankkeisiin. Ehdollisuus ei olisi lainkaan yhtä tiukkaa kuin oli eurokriisin aikaan EVM:n antamissa luotoissa. Elpymisvälineen kautta saatujen varojen valvontakin olisi hankalaa. Varoja menisi varmasti turhaan byrokratiaan, huonoon toteutukseen, korruptioon ja muuhun väärinkäyttöön.

Vakaus- ja kasvusopimusta rikottu jatkuvasti

Komission ohjausjakson tehokkuutta ja luotettavuutta arvioitaessa on pidettävä mielessä vakaus- ja kasvusopimuksen kohtalo. Sen piti olla keskeinen väline kurinalaisen talouspolitiikan ja erityisesti finanssipolitiikan aikaansaamisessa euromaissa. Sopimusta rikottiin lukuisia kertoja eikä mitään sanktioita uskallettu antaa. Koronakriisin alkaessa koko sopimus hyllytettiin eikä takaisintulosta ole mitään suunnitelmia. EU:ssa ollaan ilmeisesti luopumassa kurinalaisesta talouspolitiikasta. Lisäksi ollaan menossa holtittoman velkaantumisen tielle.

Angela Merkelin, Emmanuel Macronin sekä komission puheenjohtajan Ursula von der Leyenin ylevät puheet Next Generation EU -hankkeesta ovat vaarallisen pinnallisia ja epärealistisia. Merkel ja Macron tapasivat alkuviikolla ja hioivat elpymisrahastoa. YLE:n tekstityksen mukaan he sanoivat mm. seuraavaa: ”Euroopalla on paljon tehtävää maailmalla. Kyse on digitalisaatiosta ja ilmastonsuojelusta. EU:n tulee olla vihreä, digitaalisesti vahva, omavarainen, solidaarinen ja suvereeni”. Näitä valtionjohtajia eivät kiinnosta EU:n perussopimukset eikä elvytysrahaston toimeenpanon ongelmat. Voidaan pitää varmana, että he ovat jo päättäneet viedä EU:ta kohti poliittista unionia kuten der Spiegel ja the Economist-lehdetkin arvelivat. Toistaiseksi ei vielä kehdata sanoa avoimesti, että kyseessä on ”Euroopan Yhdysvaltojen” luominen.

Liittovaltiosta pitäisi äänestää uudelleen

Jos tähän suuntaan todella haluttaisiin avoimesti ja demokraattisesti edetä, olisi EU:n perussopimusten uudistaminen käynnistettävä nopeasti. Merkel on jopa vihjannut tämän tarpeeseen pari viikkoa sitten. Kyseessä olisi mittava hanke, joka veisi hyvinkin viisi vuotta. EU:n uutta perussopimusta, joka olisi samalla liittovaltio-EU:n perustuslaki, käsittelisivät jäsenmaiden parlamentit monta kertaa ja monessa maassa EU-perustuslaki menisi kansanäänestykseen. Ainoastaan tällaisella menettelyllä voitaisiin jatkaa EU-liittovaltion tiellä.

Jos kansalaiset sen hyväksyisivät niin asia olisi selvä, perustetaan virallisesti uusi liittovaltio. Jos taas kansalaiset eivät hyväksyisi niin nykyisenkaltainen laiton ja epädemokraattinen liittovaltiokehitys pysäytettäisiin. Lopuksi voidaan sanoa, että jo nyt ehdotettu elpymisrahasto edellyttäisi EU:n perussopimusten muuttamista. Perussopimukset ovat aikansa eläneet ja niiden tulkinnasta on tullut puhdasta politiikkaa tai ainakin epämääräinen sekoitus poliittis-oikeudellista tulkintaa.